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張茉楠：生態(tài)治理是實(shí)施國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的核心

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2020-06-28 19:01

美麗中國”首度寫入第十三個(gè)五年規(guī)劃，這是今年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》就生態(tài)文明建設(shè)做出全面專題部署后的又一戰(zhàn)略行動(dòng)，也意味著大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)作為一項(xiàng)重大國策被上升為國家戰(zhàn)略層面。
我國“生態(tài)赤字”日益嚴(yán)重
生態(tài)文明建設(shè)之于中國的意義不言而喻。當(dāng)前，我國已經(jīng)成為全球規(guī)模最大、工業(yè)化發(fā)展速度最快的新興經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大成就。然而，在實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展過程中，也付出了非常沉重的環(huán)境和生態(tài)代價(jià)，特別是生態(tài)環(huán)境污染治理的形勢越來越嚴(yán)峻，治理難度越來越大。
世界自然基金會(huì)(WWF)的數(shù)據(jù)表明，人類最近100年的消耗，超過以前全部人類歷史消耗的資源的總和。僅在過去的35年里，人類就喪失了近1/3的地球生態(tài)資源。但由于人口增長和個(gè)人消費(fèi)的不斷增加，我們的需求還在持續(xù)擴(kuò)大，全球生態(tài)足跡已經(jīng)超出地球承載力的30%。發(fā)達(dá)國家10億人口的消費(fèi)就消耗了全球32%的能源，其中，僅美國、歐盟和中國三個(gè)經(jīng)濟(jì)體就占到世界全部生態(tài)足跡近一半，而其生物承載力只有全球的30%，屬于“生態(tài)赤字”國家。
對于中國而言，生態(tài)赤字也被嚴(yán)重透支，雖然只相當(dāng)于美國等發(fā)達(dá)國家的1/6-1/7，但仍然反映出中國面臨的重要挑戰(zhàn)。在過去的40多年里，中國因?yàn)槿宋陌l(fā)展指數(shù)快速增加，盡管生物承載力也在不斷增加，但中國消耗的資源還是已經(jīng)超過了其自身生態(tài)系統(tǒng)所能提供的資源，平均每10年增加0.2公頃。中國從20世紀(jì)70年代中期就出現(xiàn)生態(tài)赤字，即每年需要的生物承載力大于其自身生態(tài)系統(tǒng)的供給能力，大部分生態(tài)赤字來源于化石燃料燃燒產(chǎn)生的碳排放。不斷發(fā)展的能源需求，迫使中國只能通過以自然資源的形式進(jìn)口生物承載力來彌補(bǔ)部分生態(tài)赤字。
自“十一五”以來，在不少地方政府受“GDP至上”發(fā)展理念影響，化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等高耗能工業(yè)發(fā)展迅速，部分行業(yè)也出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，單位產(chǎn)出的污染物排放強(qiáng)度高，污染物排放量大。2011 年，我國工業(yè)部門耗能量占能源消費(fèi)總量的比重約為70%，排放的二氧化碳為61.9億噸，二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59 億噸。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，處于主導(dǎo)地位的建材、冶金、石油煉化、火力發(fā)電、化工等占工業(yè)總比重達(dá)79%，生產(chǎn)過程中排放的工業(yè)污染占全國總污染的60%以上?？梢哉f，中國可持續(xù)發(fā)展受到威脅，面臨著非常嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。
 
全面推進(jìn)我國生態(tài)法治體系建設(shè)
一直以來，我國在為避免走西方國家“先污染后治理”的老路而努力。改革開放30多年來，環(huán)境立法的速度遠(yuǎn)快于市場經(jīng)濟(jì)立法。然而，環(huán)境立法仍然難以遏制繼續(xù)惡化的環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)文明和生態(tài)建設(shè)在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位的確立將意味著國家生態(tài)治理體系的重構(gòu)。因此，未來必須以可持續(xù)發(fā)展為核心，將環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理納入法制軌道，從立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)全面推進(jìn)我國生態(tài)法治體系建設(shè)。
首先，要加快環(huán)境立法進(jìn)度，健全生態(tài)環(huán)境法律體系。目前我國施行的《環(huán)境保護(hù)法》是1989年修訂版，已經(jīng)難以適應(yīng)生態(tài)形勢的發(fā)展和要求。人大常委會(huì)應(yīng)加快修改《環(huán)境保護(hù)法》，確立其“環(huán)境領(lǐng)域基本憲法”地位。此外，要加快完善生態(tài)環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、森林、草原等方面保護(hù)和管理的法律制度。
其次，必須明確政府環(huán)境責(zé)任核心地位，完善政府環(huán)境問責(zé)機(jī)制。借鑒美國《國家政策法》的經(jīng)驗(yàn)，明確確立“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)”的原則，按照“權(quán)責(zé)對等，有權(quán)必有責(zé)”的思路，可以考慮設(shè)立跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展綜合決策的要求，通過立法建立全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。特別是要強(qiáng)化政府生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問責(zé)機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)的職權(quán)直接委任給各級(jí)政府及其主要負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化各級(jí)政府作為環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人的責(zé)任和義務(wù)。建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考核制度，完善對地方政府及政府官員的考核體系。
第三，要建立高效環(huán)境管理體制，實(shí)施嚴(yán)格生態(tài)源頭保護(hù)制度。環(huán)境與資源保護(hù)，重在預(yù)防污染和資源破壞為目的的監(jiān)督管制制度。實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境治理制度：一是明確規(guī)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度和排污許可制度，實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，對污染物排放實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。二是完善環(huán)境監(jiān)察制度，健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制，保障獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。三是要建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，保障生態(tài)環(huán)境。
第四，要實(shí)施環(huán)境信息公開制度，完善社會(huì)參與環(huán)境決策機(jī)制。沒有信息公開就沒有真正的法治，環(huán)保領(lǐng)域也是一樣。環(huán)境信息公開問題不僅關(guān)系到環(huán)境資源的合理利用和保護(hù)，也關(guān)系到公民的基本環(huán)境權(quán)益和環(huán)境法律制度的實(shí)施，更是成為環(huán)境民主決策正當(dāng)性的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。未來國家應(yīng)加快環(huán)境信息公開立法，實(shí)施環(huán)境信息公開目錄制度，如公開環(huán)境污染中的污染物名稱、數(shù)量、濃度、處理程序、排放方式等標(biāo)準(zhǔn)化后應(yīng)該向公眾披露。
最后，必須將市場機(jī)制引入環(huán)境立法，完善生態(tài)環(huán)保經(jīng)濟(jì)法體系。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，美國環(huán)境立法，其特點(diǎn)之一就是利用市場機(jī)制激勵(lì)企業(yè)樹立環(huán)保意識(shí)，如美國在環(huán)境立法中還注重運(yùn)用環(huán)境稅收、環(huán)境保護(hù)基金政策;歐盟國家通常采用的經(jīng)濟(jì)手段包括環(huán)境保護(hù)稅收、收費(fèi)、低息貸款、保險(xiǎn)手段、環(huán)境標(biāo)志、環(huán)保撥款、補(bǔ)助金 、押金、加速折舊、排污許可及排污交易等。
 

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